Klagebefugnis einer anerkannten Umweltvereinigung auch in Bezug auf das fehlende Einfügen in das Gebiet des unbeplanten Innenbereichs?Orientierungssätze zur Anmerkung 1. Maßstab einer begründeten Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften sind die für die Zulassungsentscheidung des angegriffenen Vorhabens entscheidenden Rechtsvorschriften.
2. Das bauplanungsrechtliche Einfügen i.S.d. § 34 BauGB ist keine umweltbezogene Rechtsvorschrift im Sinne des Umweltrechtsbehelfsgesetzes. - A.
Problemstellung Kern des Streits ist die Frage, ob eine anerkannte Umweltvereinigung im Rahmen ihrer auf die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften gestützten Klagebefugnis auch das fehlende Einfügen in das Gebiet des unbeplanten Innenbereichs geltend machen kann.
- B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung Die Parteien streiten im einstweiligen Rechtsschutz über eine Baugenehmigung für ein dreigeschossiges Wohngebäude im Hinterhof. Für das Haus muss der bisherige Baumbestand gefällt werden, der in den Geltungsbereich der kommunalen Baumschutzverordnung fällt. Nach dieser Baumschutzverordnung dürfen geschützte Bäume gefällt werden, wenn ein Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung besteht. Der Kläger, eine anerkannte Umweltvereinigung, macht geltend, die Voraussetzungen für die Erteilung der Baugenehmigung lägen nicht vor. Das Bauvorhaben füge sich nämlich im Hinblick auf die überbaute Grundstücksfläche nicht in die nähere Umgebung des maßgeblich durch die geschlossene straßenseitige Bebauung geprägten Gebiets ein. Der Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung sei aber Voraussetzung für die Fällung der Bäume nach der Baumschutzverordnung. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Umweltvereinigung auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage zurückgewiesen. Hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens, über die in der Sache gestritten werde, stehe der Umweltvereinigung keine Klagebefugnis nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz zu. Auf die Beschwerde der Umweltvereinigung hat der VGH München die Entscheidung abgeändert und die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet. Die Antragstellerin sei klagebefugt, weil sie mit einer Verletzung der Baumschutzverordnung die Verletzung einer umweltbezogenen Norm geltend mache. Es handle sich bei dieser kommunalen Regelung – insbesondere vor dem Hintergrund des Europarechts, dessen Umsetzung das UmwRG diene – auch um eine umweltbezogene Norm aus dem Normenkreis des Landesrechts i.S.d. § 1 Abs. 1 Nr. 5 UmwRG. Im Gegensatz zur Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts komme es auch nicht darauf an, dass die gerügte Rechtsvorschrift des Bauplanungsrechts für sich genommen keine umweltbezogene Norm sei. Denn die Regelung der Baumschutzverordnung sei so konzipiert, dass eine Fällgenehmigung nur erteilt werden dürfe, wenn ein Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung bestehe. Aufgrund dieser Inzidentprüfung erstrecke sich die Klagebefugnis der Umweltvereinigung auch auf die der Fällung vorgelagerte Frage, ob die Baugenehmigung erteilt werden müsse. Dies sei aber zu verneinen, weil sich das im rückwärtigen Teil des Grundstücks geplante Bauvorhaben nicht in seine maßgeblich durch die geschlossene straßenseitige Bebauung geprägte Umgebung einfüge. Der zuvor der beigeladenen Bauherrin erteilte bestandskräftige Bauvorbescheid ändere daran nichts, weil er zur insoweit maßgeblichen Frage der überbauten Grundstücksfläche keine Festlegungen enthalte.
- C.
Kontext der Entscheidung Im deutschen Rechtssystem gilt der Grundsatz, dass nur derjenige Klage vor Gericht führen darf, der geltend macht, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Abweichend davon gestattet es das Umweltrechtsbehelfsgesetz anerkannten Umweltvereinigungen unter bestimmten Umständen, die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften gerichtlich geltend zu machen. Angegriffen werden können dabei auch solche Zulassungsentscheidungen, für die keine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung besteht. Begründet sind solche Rechtsbehelfe, wenn die Zulassung des angegriffenen Vorhabens gegen für diese Entscheidung bedeutsame umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt (§ 2 Abs. 4 Nr. 2 UmwRG). Zugleich sind selbst in Zulassungsverfahren, die nicht wie die Planfeststellung einer Konzentrationswirkung unterliegen, zahlreiche vorgelagerte Sach- und Rechtsfragen, die außerhalb der Vorhabenzulassung eigenständig zu beurteilen wären, der Prüfung und Entscheidung der Zulassungsbehörde zugewiesen. Im Baugenehmigungsverfahren sind daher etwa arten- und naturschutz- sowie wasser- und immissionsschutzrechtliche Fragestellungen von der Baugenehmigungsbehörde im Zuge des Genehmigungsverfahrens zu klären und mitzuentscheiden. Bei der Prüfung, ob eine anerkannte Umweltvereinigung überhaupt klagebefugt ist, ist daher in einem ersten Schritt die als verletzt geltend gemachte Vorschrift zu prüfen, ob diese einen Umweltbezug hat (und ggf. – was hier kein Problem war – unter die satzungsgemäßen Ziele der Vereinigung fällt). In einem zweiten Schritt ist dann die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens selbst daran zu messen, ob gerade die Verletzung jener umweltbezogenen Vorschriften für diese Entscheidung bedeutsam war. Weil der Senat hier mit diesen Prüfungen durcheinanderkommt, unterliegt er einem Zirkelschluss. Denn er schließt vom Prüfprogramm der umweltbezogenen Rechtsvorschrift (wenn ohne Anspruch auf Baugenehmigung keine Genehmigung zum Fällen der Bäume erteilt werden kann) auf ihre Ursächlichkeit für die Vorhabenzulassung (dann muss die gerade fehlende Fällgenehmigung für die Vorhabenzulassung bedeutsam gewesen sein). Das ist aber nicht der Fall, denn bedeutsam für die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens waren nicht die – umweltbezogenen – Vorschriften der Baumschutzverordnung, sondern die Frage des bauplanerischen Einfügens in den unbeplanten Innenbereich. Gegenstand der Begründetheitsprüfung einer Klage gegen eine Baugenehmigung nach Maßgabe des Umweltrechtsgesetzes ist die Baugenehmigung selbst. Insoweit sind zwar auch die im Baugenehmigungsverfahren zu prüfenden umweltrechtlichen Vorfragen Teil der von der Umweltvereinigung angreifbaren Vorhabenzulassung. Die Verlagerung der Prüfung umweltbezogener Vorschriften in das Baugenehmigungsverfahren führt jedoch – entgegen der Auffassung des Senats – nicht dazu, dass nunmehr sämtliche Rechtsfehler der angegriffenen Baugenehmigung deswegen von anerkannten Umweltvereinigungen zur Überprüfung gestellt werden könnten. Voraussetzung für die Begründetheit eines Rechtsbehelfs nach 2 Abs. 4 UmwRG ist, dass die Zulassungsentscheidung gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt. Insoweit verkennt der Senat zum einen, dass eine rechtlich eigenständige Fällgenehmigung nach der Baumschutzverordnung selbst gar nicht Gegenstand einer Klage nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz sein könnte, weil durch die Fällung kein Vorhaben i.S.d. § 1 Abs. 1 Nr. 5 UmwRG zugelassen wird und andererseits für die Erteilung der Baugenehmigung, die die Fällgenehmigung ersetzt, gar keine Regelung der Baumschutzverordnung geprüft werden musste.
- D.
Auswirkungen für die Praxis Die Entscheidung hat – abgesehen davon, dass nach der Rechtsauffassung des Senats nunmehr sämtliche in den Geltungsbereich der Baumschutzsatzung der Stadt München fallenden Baugenehmigungen einer allgemeinen Rechtsfehlerkontrolle im Sinne einer „Vollüberprüfung“ durch anerkannte Umweltvereinigungen unterzogen werden können – auch über den Einzelfall hinaus Bedeutung. In Baugenehmigungsverfahren ist vielfach über umweltbezogene Fragen zu entscheiden, die – auch wenn dies regelmäßig nicht so explizit formuliert ist wie in der hier maßgeblichen Vorschrift der Baumschutzverordnung – einen Anspruch des Bauherrn auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung voraussetzen. Dies gilt insbesondere für Ausnahmen und Befreiungen von gebietsbezogenen Regelungen über Wasserschutzgebiete, Landschaftsschutz- und Naturschutzgebiete usw. Wenn sich eine Baugenehmigung wie hier aus anderen als umweltbezogenen Gründen als rechtswidrig erweist, entfallen auch die Voraussetzungen für die Erteilung dieser übrigen mitzuerteilenden umweltbezogenen Genehmigungsbestandteile. Wollte man nun mit dem Senat annehmen, dass aus diesem Grund im Rahmen einer Inzidentprüfung sämtliche dieser Baugenehmigungen durch Umweltvereinigungen einer vollständigen Rechtmäßigkeitskontrolle unterworfen werden könnten, würde das nicht nur über das gesetzgeberische Ziel hinausgehen, Umweltvereinigungen eine gerichtliche Überprüfung der Verletzung gerade umweltbezogener Vorschriften zu ermöglichen. Die so entstehende Klagemöglichkeit von Umweltvereinigungen ginge dann auch deutlich über die Klagebefugnis anderer am Bauvorhaben Beteiligter hinaus. Insbesondere könnten auf diesem Wege Verletzungen gegen Regelungen geltend gemacht werden, die weder einen Umweltbezug haben noch vom Gesetzgeber als drittschützend konzipiert worden sind, etwa nicht nachbarschützende Abstandsflächen oder Regelungen des technischen Brandschutzes (dass dieser Weg auch tatsächlich genutzt wird, um gegen „unliebsame“ Vorhaben vorzugehen, zeigt etwa das Verfahren BVerwG, Urt. v. 27.11.2025 - 7 C 8.24). Das Missbrauchspotential solcher Rechtsbehelfe liegt auf der Hand. Insofern setzt aber § 2 Abs. 4 Nr. 2 UmwRG als Maßstab für die Begründetheit von Klagen anerkannter Umweltvereinigungen gegen Baugenehmigungen – anders etwa nach § 2 Abs. 4 Nr. 1 UmwRG für Klagen gegen UVP-pflichtige Vorhaben – ausdrücklich voraus, dass die Baugenehmigung gerade gegen für die Erteilung der Baugenehmigung maßgebliche umweltbezogene Rechtsvorschriften verstoßen muss. Dies sollte der Senat zukünftig beherzigen, um der Gefahr einer uferlosen Ausweitung der Klagebefugnis zu begegnen.
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