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Leitsatz

Weder Bundesrecht noch das geltende niedersächsische Landesrecht ermächtigen Gemeinden dazu, Beiträge für den Besuch von Kindertagesstätten, die von freien Trägern der Jugendhilfe betrieben werden, mit bindender Wirkung für diese durch eine kommunale Satzung festzulegen.

A.

Problemstellung

Im Streitfall war insbesondere zu klären, ob und unter welchen Voraussetzungen Eltern im Wege des verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens (§ 47 VwGO) gegen eine Elternbeitragssatzung der Gemeinde vorgehen können, deren Regelungen von freien Trägern der Jugendhilfe für die Bemessung der von den Eltern geforderten Entgelte angewendet werden.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Antragsteller des Normenkontrollverfahrens sind Eltern, die ihre Kinder im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin – einer niedersächsischen Samtgemeinde – in Kindertagesstätten freier Träger betreuen ließen und dafür Elternbeiträge zu entrichten hatten. Die Antragsgegnerin, die in ihrem Bereich aufgrund einer Vereinbarung mit dem Landkreis für alle Aufgaben im Bereich der Kindertagespflege und Kindertagesstätten zuständig ist, betreibt selbst keine eigenen Kindertagesstätten. Sie hat zur Erfüllung dieser Aufgabe mit verschiedenen Trägern der freien Jugendhilfe (so des DRK) in ihrem Zuständigkeitsbereich Betriebsführungsverträge bzw. einen Kuratoriumsvertrag geschlossen. Im März 2018 erließ die Antragsgegnerin die streitige „Satzung über die Elternbeiträge für den Besuch einer Kindertagesstätte in der Samtgemeinde …“ (Elternbeitragssatzung). Die Antragsteller schlossen ihrerseits Betreuungsverträge mit den freien Trägern und vereinbarten die Zahlung von Beiträgen nach Maßgabe der Elternbeitragssatzung. Gegen diese Satzung haben die Antragsteller ein Normenkontrollverfahren vor dem OVG eingeleitet und dazu unter anderem gerügt, die Kostenbeiträge seien zu hoch, weil die Berechnung aus verschiedenen Gründen fehlerhaft gewesen sei und außerdem keine Satzungsermächtigung existiere.

Das OVG hat ihren Antrag, die Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären, als unzulässig abgelehnt. Ihnen fehle die Antragsbefugnis. Die Elternbeitragssatzung könne sie nicht in ihren Rechten verletzen. Sie gelte nicht für die freien Träger in der Samtgemeinde, deren Verhältnis zu den Antragstellern privatrechtlich ausgestaltet sei. Deshalb seien die Antragsteller durch die Satzung weder unmittelbar noch mittelbar rechtlich nachteilig betroffen. Der möglicherweise gesetzte Rechtsschein, dass die Antragsgegnerin eine Elternbeitragssatzung mit Bindungswirkung für die freien Träger erlassen haben könnte, reiche für eine Antragsbefugnis nicht aus. Die dagegen erhobene Revision der Antragsteller hatte vor dem BVerwG Erfolg. Dass der Normenkontrollantrag sowohl zulässig (I.) als auch begründet (II.) ist, erläutert das BVerwG in den Grundzügen wie folgt:

I. Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags scheitert weder an der Antragsbefugnis noch am Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller.

1. Diese waren antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach den Antrag über die Gültigkeit von Rechtsvorschriften (hier einer Satzung als Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) unter anderem jede natürliche oder juristische Person stellen kann, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dazu genügt es, wenn Antragsteller hinreichend substanziiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem eigenen subjektiven Recht verletzt werden.

Die Möglichkeit der Rechtsverletzung scheiterte hier nicht daran, dass die Elternbeitragssatzung nicht für die in der Gemeinde tätigen freien Träger galt und die Antragsteller deshalb nicht (unmittelbar) durch die Satzung betroffen wurden. Das BVerwG stimmt dem OVG zwar insofern zu, als eine Einbeziehung der freien Träger in die Elternbeitragssatzung nicht durch ein Landesgesetz erfolgt ist. In dem insoweit für den Streitfall noch maßgeblichen Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder (KiTaG NI) in der Fassung der Bekanntmachung vom 07.02.2002 (Nds. GVBl. S. 57), findet sich eine solche Regelung nicht (vgl. bereits BVerwG, Urt. v. 28.03.2019 - 5 CN 1/18 Rn. 14, wo auf eine andere Rechtslage in Bremen hingewiesen wird). Entgegen der Auffassung des OVG galt die streitgegenständliche Elternbeitragssatzung aber kraft eigener Anordnung nicht nur für (nicht existente) gemeindeeigene Kindertageseinrichtungen. Sie maß sich vielmehr Geltung für die Kindertagesstätten der freien Träger bei und war dementsprechend auch für die Ausgestaltung der Betreuungsverträge zwischen den freien Trägern und den Antragstellern in der Weise maßgeblich, dass in ihrem Verhältnis die Elternbeiträge nach Maßgabe der Satzung zu bemessen waren. Dies begründet das BVerwG eingehend anhand einer grammatikalischen, systematischen, teleologischen und historisch-genetischen Auslegung der Elternbeitragssatzung. Dass das OVG im Ergebnis von einem gegenteiligen Verständnis der dem Landesrecht zuzuordnenden Satzung ausgegangen war, stand dem hier nicht entgegen. Zwar ist das Revisionsgericht grundsätzlich an die Auslegung irrevisiblen Landesrechts durch die Vorinstanz gebunden (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Eine solche Bindung besteht aber unter anderem dann nicht, wenn die betreffende Auslegung unvollständig oder in sich widersprüchlich ist. Hier erwies sich die Auslegung der Elternbeitragssatzung durch das OVG als derart unvollständig, dass eine Bindung nach dem Dafürhalten des BVerwG nicht eintreten konnte. Das OVG hatte nur selektiv bestimmte Gesichtspunkte herausgegriffen und eine Vielzahl offensichtlicher und sich aufdrängender Anknüpfungspunkte für eine andere Auslegung, die sich schon aus Wortlaut und Regelungssystematik ergaben, nicht berücksichtigt, und die Zwecksetzung sowie die Entstehungsgeschichte der Elternbeitragssatzung unbeachtet gelassen.

Die Antragsteller hatten auch hinreichend substanziiert Tatsachen vorgetragen, die es zumindest als möglich erscheinen ließen, dass sie durch die angegriffene Regelung in einer eigenen rechtlich geschützten Position verletzt waren. Mit ihrem Vorbringen im Verfahren vor dem OVG, dass für die Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin keine Satzungsermächtigung existiere, hatten sie zumindest der Sache nach eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG geltend gemacht, die hier auch nicht als ausgeschlossen erschien. Die Elternbeitragssatzung berührte mit der Festlegung der Höhe der Elternbeiträge im Verhältnis der freien Träger zu den Antragstellern auch deren grundrechtlich geschützte Vertragsfreiheit unabhängig davon, ob man darin eine öffentlich-rechtliche Preisbildungs- oder eine Abgabenregelung sah.

2. Den Antragstellern war entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin auch ein Rechtsschutzbedürfnis nicht abzusprechen. Zwar mangelt es für einen Normenkontrollantrag am Rechtsschutzinteresse, wenn der Antragsteller seine (subjektive) Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb für ihn nutzlos erscheint (st.Rspr., vgl. z.B. BVerwG, Beschl. v. 23.01.1992 - 4 NB 2/90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr 61; BVerwG, Beschl. v. 02.06.2021 - 5 BN 1/21 Rn. 6 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr 223, jeweils m.w.N.). Dies traf hier indes nicht zu. Für den Fall, dass die Elternbeitragssatzung entsprechend dem Begehren der Antragsteller für unwirksam erklärt wird, ist es – so führt das BVerwG weiter aus – nicht von vornherein auszuschließen, dass sich dies für die Antragsteller in einem etwaigen Rechtsstreit vor den Zivilgerichten über die Rückforderung überzahlter Elternbeiträge als vorteilhaft erweisen könnte.

II. Der Normenkontrollantrag erwies sich auch als begründet. Die Antragsgegnerin war auf der Grundlage des geltenden Rechts nicht ermächtigt, Elternbeiträge für den Besuch von Kindertagesstätten, die von freien Trägern der Jugendhilfe betrieben werden, unmittelbar durch eine kommunale Satzung festzulegen. Hierfür fehlte es an der erforderlichen gesetzlichen Satzungsermächtigung.

1. Als eine solche vermochte sich die Antragsgegnerin nicht auf § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII zu stützen. Nach dieser bundesrechtlichen Regelung können für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege Kostenbeiträge festgesetzt werden. Diese Regelung ermächtigt den öffentlichen Träger zwar zur Festsetzung von Teilnahmebeiträgen oder Gebühren für die Inanspruchnahme seiner eigenen Einrichtungen, nicht aber für die Inanspruchnahme der Einrichtungen von Trägern der freien Jugendhilfe (vgl. zur insoweit einheitlichen Ansicht in Rspr. und Lit. etwa bereits BVerwG, Urt. v. 25.04.1997 - 5 C 6/96 - Buchholz 436.511 § 90 SGB VIII Kinder- und Jugendhilfegesetz Nr 3 S. 4).

2. Das niedersächsische Landesrecht enthält ebenfalls keine entsprechende Satzungsermächtigung. Weil das OVG über die Frage einer landesgesetzlichen Ermächtigung für den Erlass der streitgegenständlichen Elternbeitragssatzung nicht entschieden, sondern diese ausdrücklich offengelassen und sich mit möglichen landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht befasst hatte, war das BVerwG dazu befugt, die in Betracht kommenden landesrechtlichen Regelungen selbst auszulegen und anzuwenden.

a) Eine Ermächtigung für den Erlass einer die freien Träger bindenden Elternbeitragssatzung ergab sich zunächst nicht aus § 10 Abs. 1 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG) i.d.F. vom 17.12.2010 (Nds. GVBl. S. 576), auf den sich die Antragsgegnerin als Satzungsgeberin eingangs des Satzungstextes bezogen hatte. Danach können die Kommunen ihre eigenen Angelegenheiten durch Satzung regeln. Insoweit konnte es das BVerwG offenlassen, ob § 10 Abs. 1 NKomVG schon deshalb nicht als hinreichende Ermächtigungsgrundlage in Betracht kam, weil Regelungen über den Betrieb von Kindertageseinrichtungen nicht zu den eigenen Angelegenheiten der Gemeinde gehören, solange sie diese Einrichtungen nicht selbst betreibt (so OVG Schleswig, Urt. v. 16.12.2015 - 3 KN 2/15 Rn. 26). Denn mit Blick darauf, dass die Regelung der Erhebung von Elternbeiträgen freier Träger durch Rechtsnorm einen spezifischen Grundrechtseingriff sowohl in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit der Eltern als auch in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der freien Träger darstellt, beinhaltet die Regelung über die allgemeine kommunale Satzungsautonomie – hier des § 10 Abs. 1 NKomVG – keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.09.1992 - 7 NB 2/92 - BVerwGE 90, 359, 362).

b) Weiterhin ergab sich eine entsprechende Satzungsermächtigung nicht aus der zum Zeitpunkt des Satzungserlasses noch geltenden Bestimmung des § 20 KiTaG NI (der inhaltlich nunmehr § 22 des Niedersächsischen Gesetzes über Kindertagesstätten und Kindertagespflege - NKiTaG - vom 07.07.2021 - Nds. GVBl. S. 470 -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2024 - Nds. GVBl. 2024 Nr. 118 entspricht), die Regelungen über die Beiträge und Entgelte für Kindertageseinrichtungen sowie eine mögliche Beitragsfreiheit enthält. Denn diese Bestimmung – so führt das BVerwG weiter aus – normiert lediglich materielle Maßstäbe für die Beitragsgestaltung im vorgenannten Sinne, ohne eine Ermächtigung zum Erlass von Satzungen zu enthalten.

c) Eine einschlägige Satzungsermächtigung fand sich schließlich nicht in § 5 des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes (NKAG) in der hier maßgeblichen Fassung vom 20.04.2017 (Nds. GVBl. S. 121). Diese Bestimmung, die die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen regelt, findet – wie das OVG bereits in anderem Zusammenhang in für das Revisionsgericht bindender Auslegung des Landesrechts entschieden hatte – auf Kostenbeiträge für den Besuch von Kindertageseinrichtungen i.S.d. § 90 SGB VIII keine Anwendung. Denn dabei handelt es sich nicht um Abgaben i.S.d. NKAG, sondern um öffentlich-rechtliche Abgaben eigener Art (OVG Lüneburg, Beschl. v. 29.09.2015 - 4 LB 149/13 - NdsVBl 2016, 82, 85).

C.

Kontext der Entscheidung

I. Zur Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO

Hierzu hatte der 5. Senat des BVerwG zuletzt eingehende Ausführungen in einer hier in Bezug genommenen Entscheidung vom 28.03.2019 gemacht (BVerwG, Urt. v. 28.03.2019 - 5 CN 1/18 - NVwZ 2019, 1685; vgl. dazu Störmer, jurisPR-BVerwG 22/2019 Anm. 2). In dieser Entscheidung ging es ebenfalls um eine Elternbeitragssatzung einer niedersächsischen Gemeinde, die von Eltern, deren Kinder in einer Einrichtung eines freien Trägers betreut wurden, angegriffen wurde. Unter Anführung zahlreicher Rechtsprechungsnachweise hat der Senat bereits in dieser Entscheidung unter anderem ausgeführt, dass die Antragsbefugnis nicht gegeben ist, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (st.Rspr., vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 18.04.2013 - 5 CN 1/12 Rn. 16 - BVerwGE 146, 217). Demgegenüber genügt es den Anforderungen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wenn ein Antragsteller hinreichend substanziiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird (so etwa auch BVerwG, Beschl. v. 09.01.2018 - 4 BN 33/17 Rn. 4 m.w.N.). Dabei muss zwischen der angegriffenen Rechtsvorschrift und der behaupteten Rechtsverletzung ein Zurechnungszusammenhang bestehen („durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung“). Die behauptete Rechtsverletzung muss also auf die angegriffene Rechtsvorschrift zurückgehen. Das gilt nicht nur bei – wie im vorliegenden Streitfall – unmittelbarer, sondern ggf. auch bei einer nur mittelbaren Betroffenheit des Antragstellers (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.08.2013 - 9 BN 2/13 Rn. 4 f. - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr 189 m.w.N.). Die Antragsbefugnis ist zu bejahen, wenn die Entwicklung von der angegriffenen Norm zu der geltend gemachten Betroffenheit eine konkrete Wahrscheinlichkeit für sich hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.1998 - 1 CN 1/98 - BVerwGE 108, 182, 184). Bei Anträgen von Personen, die nicht Normadressaten sind, ist dies der Fall, wenn die Belange Dritter in einer von den Interessen der Allgemeinheit abgehobenen Weise in den Schutzbereich der angegriffenen Norm einbezogen sind und daraus auf ein subjektives Recht dieser Personen auf Berücksichtigung bei der Normgebung zu schließen ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.08.2013 - 9 BN 2/13 Rn. 5 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr 189 m.w.N.).

In der Entscheidung des BVerwG vom März 2019 (BVerwG, Urt. v. 28.03.2019 - 5 CN 1/18 - NVwZ 2019, 1685) war wegen einer nur mittelbaren Betroffenheit der Antragsteller der zuletzt genannte Maßstab zu prüfen. Denn in diesem Fall, in dem die Gemeinde auch eigene Kindertagesstätten betrieben hatte, gehörten die freien Träger und damit auch die Antragsteller (nämlich die Eltern des in der Tagesstätte des freien Trägers betreuten Kindes) nicht zu dem unmittelbaren Adressatenkreis der angegriffenen Satzungsbestimmung. Die Antragsbefugnis ließ sich vor diesem Hintergrund nur bejahen, weil es zugleich einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem Einrichtungsträger und der Gemeinde als Satzungsgeber gab, durch den die Eltern in den Anwendungsbereich der angegriffenen Satzungsregelung einbezogen worden waren und aus dem auf ein subjektives Recht auf Berücksichtigung bei der Normgebung zu schließen war. In dem öffentlich-rechtlichen Vertrag – in concreto dem zwischen dem freien (kirchlichen) Träger und der Gemeinde geschlossenen Betriebsführungsvertrag – war nämlich der Sache nach die Verpflichtung des Trägers der kirchlichen Kindertagesstätte geregelt, die kommunale Gebührensatzung in ihrer jeweiligen Fassung anzuwenden und nach ihrer Maßgabe das von den Eltern zu erhebende Entgelt festzusetzen. Demgegenüber waren die Eltern im vorliegenden Besprechungsfall – wie oben dargelegt – von den belastenden Wirkungen der Beitragsregelung der kommunalen Elternbeitragssatzung, die sich Geltung für die freien Träger und deren Entgeltgestaltung im Verhältnis zu den Eltern beimaß, schon unmittelbar betroffen.

II. Zur Frage der Bindung des Revisionsgerichts an die Auslegung von Landesrecht durch das OVG eines Landes

Insoweit konnte das BVerwG an seine ständige Rechtsprechung anknüpfen. Soweit danach ein OVG irrevisibles Landesrecht ausgelegt und angewendet hat, entfaltet dies für das BVerwG als Revisionsgericht gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO grundsätzlich Bindungswirkung. Das gilt allerdings nicht, wenn die Vorinstanz eine entscheidungserhebliche Vorschrift des irrevisiblen Rechts übersehen oder nicht angewandt hat oder bei der Bestimmung des Inhalts von Landesrecht gegen Bundesrecht verstoßen hat (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 06.06.2002 - 4 CN 4/01 - BVerwGE 116, 296, 300; BVerwG, Urt. v. 03.06.2014 - 4 CN 6/12 Rn. 25 - BVerwGE 149, 373). Eine Bindung an die Auslegung irrevisiblen Landesrechts durch die Vorinstanz besteht außerdem nicht, wenn die betreffende Auslegung unvollständig oder in sich widersprüchlich ist. Auch unter solchen Umständen ist das BVerwG befugt, die landesrechtliche Norm selbst auszulegen und anzuwenden, wenn es nach seiner Rechtsauffassung auf sie ankommt (BVerwG, Urt. v. 23.03.2011 - 6 CN 3/10 Rn. 38 - BVerwGE 139, 210 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 07.03.2017 - 9 C 20/15 Rn. 20 - BVerwGE 158, 163).

D.

Auswirkungen für die Praxis

In Fällen, in denen sich die Elternbeitragssatzung einer Gemeinde Geltung für die freien Träger beimisst und dementsprechend auch für die Ausgestaltung von Betreuungsverträgen zwischen den freien Trägern und den Eltern in der Weise maßgeblich ist, dass in ihrem Verhältnis die Elternbeiträge nach Maßgabe der Satzung zu bemessen sind, liegt eine unmittelbare Betroffenheit der Eltern vor. Soweit diese eine dadurch mögliche Verletzung in eigenen Rechten geltend machen, ist ihre Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren grundsätzlich zu bejahen. Mit Blick auf den möglichen Erfolg eines Normenkontrollantrags gegen Elternbeitragssatzungen, die sich Geltung auch für freie Träger beimessen, sind insbesondere Gemeinden in Niedersachsen gut beraten, wenn sie Folgendes berücksichtigen: Weder Bundesrecht noch das geltende niedersächsische Landesrecht ermächtigen kommunale Träger dazu, Beiträge für den Besuch von Kindertagesstätten, die von freien Trägern der Jugendhilfe betrieben werden, mit bindender Wirkung für diese durch eine kommunale Satzung festzulegen. Eine vergleichbare Bindung der freien Träger bei der Entgeltfestsetzung können die kommunalen Körperschaften jedoch ggf. durch den Abschluss entsprechender öffentlich-rechtlicher Verträge mit den freien Trägern herbeiführen.