juris PraxisReporte

Leitsatz

Ein Verstoß gegen zwingende Dokumentationsvorschriften der Wahlordnung indiziert die Nichtvornahme der dokumentationspflichtigen Handlung.

A.

Problemstellung

Das VG Schleswig befasst sich in seinem Beschluss vom 02.07.2024 mit den Bekanntgabepflichten, die nach dem maßgeblichen Landesrecht den Hauptwahlvorstand bei der Einleitung der Wahl eines Hauptpersonalrats treffen, sowie mit den Rechtsfolgen, die ein Rechtsverstoß dagegen auslösen kann. Das OVG Schleswig hat zwischenzeitlich (Beschl. v. 10.02.2025 - 12 LB 2/24) die gegen die erstinstanzliche Entscheidung erhobene Beschwerde – dem Verwaltungsgericht auch in der Argumentation weitestgehend folgend – rechtskräftig zurückgewiesen.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Die Antragstellerin, eine Oberstudienrätin im Dienste des Landes Schleswig-Holstein, begehrte mit ihrer verwaltungsgerichtlichen Klage die Ungültigerklärung der im Mai 2023 erfolgten Wahl des Hauptpersonalrats für Lehrkräfte bei dem schleswig-holsteinischen Ministerium für Bildung (Bildungsministerium). Sie wandte im gerichtlichen Verfahren begründend ein, dass das die Wahl einleitende Wahlausschreiben des Hauptwahlvorstandes nicht ordnungsgemäß ausgehängt worden sei. Das habe ihre Abfrage bei zwölf von ihr namentlich benannten Schulen ergeben. Dieses Versäumnis habe dazu geführt, dass Wahlvorschläge nicht oder nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von vierzehn Tagen hätten eingereicht werden können. Demgegenüber verteidigte der Beteiligte zu 1 (der Hauptpersonalrat) die Wirksamkeit der Wahl. Seines Erachtens genüge für die ordnungsgemäße Einleitung der Wahl, dass das Wahlausschreiben mit dem vorgeschriebenen Inhalt am Tag seines Ergehens im Bildungsministerium ausgehängt worden sei. Das sei geschehen. Im Übrigen hätten in erster Linie die örtlichen Wahlvorstände dafür zu sorgen, dass die Wahl vor Ort in den Schulen nach den Vorschriften der Wahlordnung erfolgt sei. Er habe keine Kenntnis über die dort entstandenen Unterlagen und Vorgehensweisen. Der Aufforderung des VG Schleswig, die Wahlunterlagen über die Bekanntmachung der Wahl des Hauptpersonalrats in den von der Antragstellerin bezeichneten Schulen vorzulegen, ist der Beteiligte zu 1 in Bezug auf eine Schule nachgekommen, im Übrigen nicht. Er habe die örtlichen Personalräte nicht erreicht bzw. von diesen keine Antwort erhalten.

Das VG Schleswig hat dem Wahlanfechtungsantrag stattgegeben. Bei der Wahl des Hauptpersonalrats sei gegen eine wesentliche Vorschrift über das Wahlverfahren verstoßen worden, wodurch eine Änderung oder Beeinflussung des Wahlergebnisses nicht ausgeschlossen sei. Grundsätzlich habe der für jede Schule (Dienststelle) jeweils zuständige örtliche Wahlvorstand das Wahlausschreiben des Hauptwahlvorstandes an einer oder mehreren geeigneten, den Wahlberechtigten zugänglichen Stellen in der Schule durch Aushang bekannt zu geben (vgl. § 45 PersRWahlV SH 2018 i.V.m. § 40 Abs. 2 PersRWahlV SH 2018; letztere Norm in der bis zum 31.12.2025 geltenden Fassung). Das Wahlausschreiben enthalte die wesentlichen Informationen für die Wahlberechtigten über die anstehende Wahl; zudem würde durch den Aushang des Wahlschreibens z.B. die Frist zur Einreichung von Wahlvorschlägen in Lauf gesetzt (vgl. § 45 PersRWahlV SH 2018 i.V.m. § 40 Abs. 3 PersRWahlV SH 2018). Diese Möglichkeit müsse für alle Wahlberechtigten gleichermaßen bestehen, ansonsten sei der Grundsatz der Gleichheit der Wahl nicht gewahrt. Dass das Wahlausschreiben des Hauptwahlvorstandes am Tag seines Ergehens im Bildungsministerium ausgehängt worden sei, genüge für dessen ordnungsgemäße Bekanntgabe dagegen nicht. Das folge bereits aus dem Wortlaut des § 40 Abs. 2 PersRWahlV SH 2018 (in der bis zum 31.12.2025 geltenden Fassung), dort sei von der Bekanntgabe durch den „örtlichen Wahlvorstand“ in der jeweiligen „Dienststelle“ die Rede. Schulen seien nach § 78 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. Dienststellen. Auch der systematische Zusammenhang zu § 40 Abs. 4 PersRWahlV SH 2018 spreche für die Bekanntgabe des Wahlausschreibens in jeder Dienststelle. Danach habe der örtliche Wahlvorstand das Wahlausschreiben durch bestimmte Angaben zu ergänzen. Die Vorschrift liefe leer, reichte die Bekanntgabe im Bildungsministerium. Sähe man das anders würde auch der Sinn und Zweck des § 40 Abs. 2 PersRWahlV SH 2018 (in der bis zum 31.12.2025 geltenden Fassung) verfehlt, jedem Wahlberechtigten gleichermaßen die Möglichkeit der Wahl zu eröffnen.

Für die Feststellung des tatsächlichen Vorliegens eines Wahlverstoßes – hier die unterbliebene Bekanntgabe in verschiedenen Schulen –, so das VG Schleswig weiter, gelte ein „eingeschränkter Untersuchungsgrundsatz“ (vgl. § 88 Abs. 2 MBG Schl.-H. i.V.m. § 83 ArbGG). Auf dieser Grundlage treffe denjenigen, der die Wahl anfechte, die Beweislast dafür, dass gegen eine wesentliche Vorschrift unter anderem über das Wahlverfahren verstoßen worden sei. Wegen der das Wahlverfahren prägenden Formenstrenge ändere sich diese Last aber, wenn bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahl gegen zwingende Dokumentationsvorschriften verstoßen worden sei. Ein solcher Verstoß indiziere, dass eine dokumentationspflichtige Handlung nicht vorgenommen worden sei. So liege es hier. Der Beteiligte zu 1 habe die von der Antragstellerin gerügte fehlende oder fehlerhafte Bekanntgabe des Wahlausschreibens in den von ihr bezeichneten zwölf Schulen – trotz gerichtlicher Aufforderung im Klageverfahren – nicht durch Vorlage des von dem jeweiligen örtlichen Wahlvorstand ausgehängten Wahlausschreibens, und zwar versehen mit dem ersten und letzten Tag des Aushangs (vgl. § 45 PersRWahlV SH 2018 i.V.m. § 40 Abs. 5 PersRWahlV SH 2018), entkräftet. Die fehlende Dokumentation rechtfertige die Annahme der nicht ordnungsgemäßen Bekanntgabe des Wahlausschreibens. Der Verstoß könne das Wahlergebnis geändert oder beeinflusst haben (vgl. § 18 Abs. 1 MBG Schl.-H.). Es könne nämlich nicht ausgeschlossen werden, dass bei einer ordnungsgemäßen Bekanntgabe des Wahlausschreibens weitere Wahlvorschläge fristgerecht eingereicht worden wären.

C.

Kontext der Entscheidung

Der Rechtsstreit hat die Anfechtung der Wahl der Stufenvertretung (Hauptpersonalrat) der Kultusverwaltung eines Bundeslandes durch eine wahlberechtigte Lehrerin zum Gegenstand. Diese Wahlanfechtung konnte in der Sache nur Erfolg haben, wenn bei der Wahl gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wahlart oder das Wahlverfahren verstoßen worden war (§ 18 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H.). Die Wahl bleibt gültig, wenn der Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst haben kann (§ 18 Abs. 1 Satz 2 MBG Schl.-H.). Anfechtungsberechtigt sind vor allem Wahlberechtigte und im Personalrat vertretene Gewerkschaften sowie solche, die zur Personalratswahl Wahlvorschläge eingereicht haben (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1). Die Anfechtung hat binnen einer Frist von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses durch Klage beim Verwaltungsgericht zu erfolgen (§ 18 Abs. 2 Satz 3 MBG Schl.-H.). Vergleichbare gesetzliche Regelungen finden sich vor allem in § 26 BPersVG sowie in § 19 BetrVG. Die Ausführungen des VG Schleswig zu den Anforderungen an die ordnungsgemäße Bekanntgabe des die Wahl des Hauptpersonalrats einleitenden Wahlausschreibens in den Dienststellen (vgl. § 45 PersRWahlV SH 2018 i.V.m. § 40 Abs. 2 PersRWahlV SH 2018; letztere Norm in der bis zum 31.12.2025 geltenden Fassung sowie § 40 Abs. 3 PersRWahlV SH 2018) sind überzeugend, ja zwingend. Sie bedürfen daher keiner Kommentierung.

In den Blick zu nehmen ist vielmehr, wie das VG Schleswig unter Anwendung des „eingeschränkten Untersuchungsgrundsatzes“ zu dem Ergebnis gelangt ist, dass der Wahlanfechtungsgrund tatsächlich vorliegt. Über die vorliegende personalvertretungsrechtliche Wahlanfechtung hatte gemäß § 88 Abs. 2 MBG das Verwaltungsgericht im Beschlussverfahren nach den Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes zu entscheiden. Der maßgebliche § 83 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 ArbGG verpflichtet das Gericht, den Sachverhalt „von Amts wegen im Rahmen der gestellten Anträge“ aufzuklären. Der Anfechtungsberechtigte bestimmt mithin durch seinen Klageantrag und seinen Sachvortrag für das Gericht verbindlich den Verfahrensgegenstand (vgl. BVerwG, Beschl. v. 06.06.1991 - 6 P 8/89 Rn. 17). In diesem Rahmen ist eine gerichtliche Sachverhaltsermittlung nur und insoweit anzustellen, als das bisherige Vorbringen der Beteiligten und der schon bekannte Sachverhalt bei pflichtgemäßer Würdigung Anhaltspunkte dafür bieten, dass der entscheidungserhebliche Sachverhalt noch weiterer Aufklärung bedarf. Bei der Sachverhaltsermittlung haben gemäß § 83 Abs. 1 Satz 2 ArbGG neben dem Antragsteller auch die anderen am Verfahren Beteiligten mitzuwirken. Sie haben alle entscheidungserheblichen Tatsachen vorzutragen. Kommen sie trotz entsprechender Hinweise des Gerichts ihrer Mitwirkungspflicht nicht nach, so kann dies je nach dem Grund der Weigerung dazu führen, dass auch das Gericht nicht mehr zu weiterer Aufklärung verpflichtet ist. Soweit die Beteiligten einen Sachverhalt übereinstimmend vortragen oder das substanziierte, schlüssige Vorbringen von anderen nicht bestritten wird oder sich an dessen Richtigkeit sonst keine Zweifel aufdrängen, bedarf es in der Regel keiner Beweisaufnahme (vgl. BAG, Beschl. v. 25.03.1992 - 7 ABR 32/92 Rn. 18 m.w.N. und BAG, Beschl. v. 10.12.1992 - 2 ABR 32/92 Rn. 91 m.w.N.). Die Begrenzung der Amtsermittlung im Beschlussverfahren durch das Vorbringen der Beteiligten ist im Interesse einer schnellen Durchsetzung des Wählerwillens durch die Entscheidung über das Anfechtungsbegehren geboten (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.05.1991 - 6 P 9/91 Rn. 19). Es soll vor allem im Allgemeininteresse möglichst schnell Klarheit über die Gültigkeit der Wahl hergestellt werden.

Bei Zugrundelegung dieser Grundsätze hat das VG Schleswig verfahrensmäßig zutreffend das Vorliegen des Anfechtungsgrundes bejaht. Die Antragstellerin hatte schlüssig und substanziiert die Wahl angefochten und dazu zwölf namentlich benannte Schulen angeführt, in denen nach ihrem Vortrag das Wahlausschreiben des Hauptwahlvorstandes nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden war. Die Richtigkeit dieses tatsächlichen Vorbringens hatte der Beteiligte zu 1 zunächst lediglich einfach bestritten. Im Klageverfahren hat der Beteiligte zu 1 dann die Aufforderung des Gerichts, die in den zwölf benannten Schulen ausgehängten Wahlausschreiben vorzulegen, im Wesentlichen nicht erfüllt. Er hatte lediglich eines der Wahlausschreiben beigebracht und sich im Übrigen auf die unterbliebene Zuarbeit der örtlichen Personal- bzw. Wahlvorstände berufen. Damit hat der Beteiligte zu 1 aber die ihn treffende gesetzliche Mitwirkungspflicht nicht erfüllt und es fehlte an einem wirksamen Bestreiten des Vortrags der Antragstellerin. Der Beteiligte zu 1 muss sich das Unterlassen der Vorlage der Wahlausschreiben durch die örtlichen Personalräte zurechnen lassen. Die örtlichen Wahlvorstände hatten das Wahlausschreiben des Hauptwahlvorstandes in ihren jeweiligen Dienststellen bekannt zu geben (§ 45 PersRWahlV SH 2018 i.V.m. § 40 Abs. 2 Satz 1 PersRWahlV SH 2018). Sie wurden dabei im Auftrag des Hauptwahlvorstandes tätig. Die Unterlagen wurden nach der Wahl dann von den örtlichen Personalräten (für den Hauptpersonalrat) verwahrt (vgl. § 45 PersRWahlV SH 2018 i.V.m. § 44 Abs. 2 Satz 2 PersRWahlV SH 2018). Konnte der Beteiligte zu 1 die angeforderten Unterlagen im Wesentlichen nicht vorlegen, so mussten sich dem VG Schleswig keine vernünftigen Zweifel mehr an der Stichhaltigkeit des Vortrags der Antragstellerin aufdrängen, dass (zumindest) in elf Schulen (Dienststellen) die Wahlausschreiben des Hauptwahlvorstandes nicht ordnungsgemäß bekannt gegeben worden waren. Vielmehr war dem Vortag der Antragstellerin zu folgen. Insoweit durfte das Verwaltungsgericht zu Recht annehmen, dass ein anzunehmender Verstoß gegen zwingende Dokumentationsvorschriften auf die Nichtvornahme der dokumentationspflichtigen Handlung weist.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Der eingängige Beschluss des VG Schleswig zeigt anschaulich, wie elementar bei Personalratswahlen die Einhaltung der Verfahrensvorschriften ist, damit kein Anfechtungsgrund geschaffen wird. Dafür hatte bei der Wahl des Hauptpersonalrats für Lehrkräfte bei dem Bildungsministerium im Mai 2023 vor allem der Hauptwahlvorstand Sorge zu tragen. Bei 792 Schulen im Gebiet des Landes Schleswig-Holstein (Dienststellen), in denen wahlberechtigte Lehrkräfte tätig waren, war das kein leichtes Unterfangen. Es haben sich in Bezug auf die Bekanntgabe des Wahlausschreibens „an der Basis“ seinerzeit Defizite gezeigt; das ist zu konstatieren. Der Verordnungsgeber erleichtert dem Hauptwahlvorstand nunmehr die ordnungsgemäße Bekanntgabe des Wahlausschreibens. § 40 Abs. 2 Satz 2 PersRWahlV SH 2018 in der seit dem 01.01.2026 geltenden Fassung gibt ihm die Möglichkeit an die Hand, das Wahlausschreiben vom Tag des Erlasses bis zum Abschluss der Stimmabgabe zentral in geeigneter digitaler Form bekannt zu geben.